Entre juillet 2021 et début 2026, la Tunisie a contracté plus de 6,7 milliards de dollars d’emprunts publics. Ces engagements ont été pris d’abord par décret, puis par voie législative, dans un contexte de transformation du cadre institutionnel et de restriction de l’accès aux financements internationaux.

En avril 2022, un emprunt de 700 millions de dollars est autorisé par décret alors que l’Assemblée est suspendue depuis neuf mois. Un an plus tard, le président Kaïs Saïed critique publiquement les « diktats » du Fonds monétaire international. Entre ces deux moments, 28 emprunts ont été contractés par décret pour un total de 3 585 millions de dollars. Depuis mars 2023, 43 lois d’emprunt ont ajouté environ 3,2 milliards supplémentaires .

Sur la même période, la dette publique passe de 67,8 % à plus de 84,9 % du PIB en 2024 et reste à 82,1% en 2025. À mesure que les marchés internationaux se ferment et qu’un accord avec le FMI reste inachevé, l’État diversifie ses sources, combine des prêts concessionnels, des financements à conditions de marché et un recours accru aux ressources internes. 

L’examen des emprunts contractés depuis 2021 montre que la question ne porte pas uniquement sur le volume de la dette, mais sur sa composition, ses conditions et la localisation du risque. Les transformations observées redéfinissent les équilibres entre créanciers extérieurs et institutions nationales, ainsi que les contraintes qui en découlent pour les finances publiques. 

De 38,77 % à 84.9 % : quatre chocs, un niveau historique

En 2010, la dette publique tunisienne représente 38,77% du produit intérieur brut. En 2024 elle atteint 84,9%, son niveau le plus élevé depuis l'indépendance. En 2025, malgré le remboursement anticipé des principales échéances extérieures, elle reste à 82,07% selon les données du ministère des finances. Ce doublement en quatorze ans ne suit pas une trajectoire linéaire. Il s'accélère par à-coup, au gré des chocs successifs qui modifient à chaque fois les conditions dans lesquelles l'Etat se finance. 

Après 2011, le ralentissement est progressif mais durable. L’économie quitte le rythme des années 2000, autour de 4,5 % de croissance, pour s’installer entre 1 et 2 % par an. Dans le même temps, les finances publiques se tendent et les déficits se creusent. Les dépenses augmentent de façon continue, tirées par les salaires, les subventions et le service de la dette, alors que les recettes fiscales ne suivent pas. Entre 2010 et 2014, la dette passe de 38,8 % à 47,6 % du PIB.

À partir de 2016, un autre mécanisme entre en jeu. Dans le cadre du programme du Fonds monétaire international, la Banque centrale laisse le dinar se déprécier afin de soutenir la compétitivité des exportations. La logique économique est claire, mais ses conséquences sur la dette sont immédiates. Une large part des emprunts étant libellée en euros et en dollars, leur poids augmente mécaniquement dès que la monnaie nationale recule, sans qu’aucun nouvel emprunt ne soit contracté.

Entre 2016 et 2018, l'encours total de la dette progresse de 56 312 à 82 890 millions de dinars, et le taux d'endettement passe de 59,10 % à 73,44 % en deux ans.

En 2019, le dinar se redresse partiellement et le ratio recule à 67,77 %, sans que l'encours ait diminué, il reste quasi stable à 83 334 M TND. Ici c'est la croissance économique qui fait baisser le ratio, pas le recul de la dette. 

Lorsque survient la pandémie en 2020, l’économie, déjà affaiblie, encaisse un choc brutal. Le PIB se contracte de 9 %, soit la récession la plus marquée depuis l’indépendance. la dette atteint 77,86 % du PIB. Le rebond de 2021 et 2022 ne suffit pas pour baisser le ratio qui progresse à 79,21% puis 82,40 %, porté par les déficits, le financement intérieur croissant et l'accumulation des nouveaux emprunts.

Le 25 juillet 2021 enclenche une séquence aux conséquences financières durables. Fitch Ratings abaisse la note souveraine à CCC en 2022. Moody's suit à Caa1, puis Caa2 en 2023. Un accord préliminaire est signé avec le FMI en octobre 2022 pour un prêt de 1,9 milliard de dollars sur quatre ans. Il ne sera jamais finalisé. Le gouvernement refuse les réformes exigées : réduction des subventions, restructuration des entreprises publiques, encadrement de la masse salariale.  

Cette rupture ferme plusieurs portes à la fois. L'accès aux marchés obligataires internationaux, déjà interrompu depuis 2019, ne se rouvre pas. Entre 2020 et 2025, la Tunisie n'émet aucune obligation souveraine nouvelle. Elle rembourse les anciennes ( 850 millions d'euros en février 2024, 1 milliard de dollars en janvier 2025), en puisant dans les réserves de la Banque centrale. 

Les partenaires financiers habituels, eux aussi, réduisent leur appui. Sans programme FMI, l'Union européenne et plusieurs bailleurs bilatéraux suspendent ou limitent leur soutien budgétaire. Pour boucler ses fins d'année, le pays n'a plus que deux leviers : les prêts bilatéraux et multilatéraux encore accessibles, et le marché domestique.

Ces niveaux ne reflètent qu’une partie de la réalité. Ils ne prennent en compte que la dette directe de l’État, sans intégrer celle des entreprises publiques pourtant étroitement liées aux finances publiques. Or, selon une note de la Direction générale du Trésor français publiée en avril 2025, l’endettement de ces entreprises représente à lui seul l’équivalent de 40 % du PIB, dont environ 15 % garantis par l’État. Une fois ces engagements ajoutés, le passif total dépasse potentiellement 120 % du PIB.

À partir de 2021, les décisions d’endettement public s’inscrivent dans deux cadres institutionnels successifs. Entre juillet 2021 et mars 2023, les emprunts sont autorisés par décrets présidentiels, en l’absence de parlement. À partir de mars 2023, ils prennent la forme de lois adoptées par l’Assemblée des représentants du peuple.  L'analyse de ces deux périodes repose sur le recensement des opérations d'emprunt, de leurs montants, de leurs créanciers et de l'objet déclaré de chaque financement.    

Emprunter par décret : 28 décrets, 3,585 MD$

Entre le 25 juillet 2021 et le 13 mars 2023, les décisions d’endettement sont prises par décret présidentiel, en l’absence d’assemblée. Sur cette période, 28 opérations d’emprunt sont engagées, pour un total documenté de 3 585 millions de dollars. Elles sont publiées au Journal officiel et couvrent des situations très différentes, allant de financements concessionnels de long terme à des opérations d’urgence à des conditions plus coûteuses.

Cette séquence s’organise en trois phases, dont le rythme s’accélère à mesure que se rapproche le retour du contrôle parlementaire. 

Automne 2021 : 843 M USD  

À l’automne 2021, plusieurs prêts sont conclus auprès d’institutions multilatérales, notamment la BERD, l’AFD, la Banque mondiale ou la BAD. Ils financent des projets identifiés d'infrastructures, de résilience climatique ou de relance économique avec des conditions typiques des institutions multilatérales de développement, qui ne figurent pas dans les textes des décrets publiés au JORT. Dans cet ensemble, un accord se distingue. En décembre, l’Algérie accorde un dépôt de 300 millions de dollars à taux nul sur dix ans, sans conditionnalité documentée. 

2022 : 1 580 M USD

L’année 2022 marque un changement plus net. Les besoins de financement deviennent plus immédiats et les conditions évoluent. Le prêt de 700 millions de dollars accordé par Afreximbank en avril constitue un point de bascule. Contracté à un taux fixe de 5,76 % (seul taux explicitement mentionné dans l'ensemble des 28 textes de décrets), il s'inscrit dans une logique de financement d'urgence, à des conditions proches du marché, alors que l’accès aux circuits habituels est déjà limité. Autour de cette opération, d’autres emprunts viennent couvrir des besoins liés à la sécurité alimentaire, à la protection sociale ou à l’approvisionnement énergétique. Les financements concessionnels continuent d’exister, mais ils coexistent désormais avec des prêts plus coûteux. 

Janvier au 12 mars 2023 : 1 147 M USD

Les premières semaines de 2023, douze opérations sont conclues en neuf semaines, pour un total de 1 147 millions de dollars. Les premiers accords prolongent les mécanismes précédents, avec des financements de l’AFD, de la BAD ou de la BEI. Mais la dynamique change à l’approche de l’installation du parlement. Neuf conventions sont signées en deux jours, les 10 et 11 mars. Ces accords, négociés en amont sur plusieurs mois, sont finalisés dans la dernière période où le recours au décret reste possible. Ils portent à la fois sur des financements de long terme et sur des besoins immédiats, notamment des importations de produits énergétiques et de matières premières. 

À côté de ces prêts de long terme apparaissent aussi des financements beaucoup plus courts, notamment via l’International Islamic Trade Finance Corporation (ITFC), une institution liée à la Banque islamique de développement qui accorde des crédits rapides pour financer des importations essentielles. Dans ce cas, ils servent à couvrir des besoins immédiats en produits pétroliers, en gaz ou en matières premières, à des conditions qui, pour ce type d'instrument islamique à court terme, sont généralement proches des taux de marché, bien que les conditions précises ne soient pas documentées dans les textes des décrets. . 

Sur les 28 opérations documentées, le capital total engagé par décret présidentiel atteint 3 585 millions de dollars. Les conditions des 28 prêts validés par décrets ne figurent pas dans les textes officiels publiés au JORT à l'exception du prêt  Afreximbank d'avril 2022 dont le taux est de 5,76 %. Il nous est donc impossible d'estimer le coût total de ces prêts 

La période parlementaire : 43 lois, 3,2 MD$

Le passage par l'Assemblée ne modifie ni le rythme ni la logique des opérations. Kaïs Saïed soumet à lui seul 87 des 93 lois adoptées, que la IIIe Assemblée des représentants du peuple entérine sans transformation notable. Les créanciers restent les mêmes, les mécanismes aussi. Seule différence tangible, les rapports des commissions parlementaires rendent publiques certaines conditions financières que les décrets présidentiels ne détaillent pas toujours.

Cette séquence parlementaire s'ouvre dans un contexte de faible légitimité politique. L'assemblée a été élue avec un taux de participation de 11,2 %, le plus bas depuis 2011. La commission des finances auditionne les représentants du ministère, interroge les taux, les échéances, les conditionnalités. Quelques réserves sont exprimées, notamment sur le recours à Afreximbank. Mais ces échanges ne se traduisent pas dans les textes. Aucun des 43 mécanismes financiers adoptés n'a été initié par les députés, et aucun n'a été substantiellement modifié.

Une exception vient nuancer ce tableau. Le 7 avril 2025, l'ARP rejette le projet de loi n° 85/2024, un accord de prêt de 80 millions d'euros signé avec l'AFD pour financer les PME, soumis par la présidence. C'est le premier rejet de ce type dans les annales de l'assemblée. Les députés favorables au texte sont plus nombreux que ceux qui s'y opposent, mais le quorum constitutionnel n'est pas atteint. Le vice-président de la commission des finances précise dans les médias que le rejet ne porte pas sur les conditions du prêt, jugées avantageuses, mais sur l'accumulation perçue comme excessive et sur l'absence de concertation entre la présidence et l'assemblée. Certains députés demandent un audit des prêts antérieurs.

La classification officielle de l'ARP sur son propre portail ne reflète pas la nature réelle des textes. Seulement 15 lois sont explicitement étiquetées comme "conventions". Les 28 autres lois à dimension financière directe sont noyées dans des catégories génériques, "loi ordinaire", "loi organique", qui ne permettent pas à un lecteur externe d'identifier les engagements d'emprunt sans lire les textes complets et les rapports de commission.

Les prêts, conditions réelles et coût total

Le spectre des conditions au sein du corpus parlementaire est encore plus large qu'avant. Le prêt italien à 0 % sur 40 ans et le second prêt Afreximbank à plus de 10 % effectifs coexistent dans le même budget, votés par la même assemblée dans la même période.

L'infographie ci-dessous couvrent les 22 prêts directs et les 3 mécanismes de financement les plus significatifs  

Le capital emprunté sous contrôle parlementaire s'établit à environ 3 200 millions de dollars. Le coût total, capital et intérêts cumulés sur la durée de chaque contrat, atteint environ 4 450 millions de dollars, soit 1 250 millions de dollars d'intérêts. Les deux tranches Afreximbank, avec leurs conditions respectives de 10,3 % effectif et de 11,5 % sur les fonds réellement disponibles, représentent à elles seules près de 400 millions de dollars d'intérêts sur un capital nominal de 1 milliard. À l'opposé, le prêt italien à taux zéro sur quarante ans ne coûte rien en intérêts.

La dette qui étouffe l'économie

En 2024, pour la première fois depuis l'indépendance, la dette intérieure tunisienne dépasse la dette extérieure. Ce basculement documente trois phénomènes qui se renforcent mutuellement : les banques orientées vers l'État au détriment des entreprises, la Banque centrale utilisée comme prêteur du Trésor, et un service de la dette qui absorbe chaque année une part plus grande du budget public.

Le renversement de la structure de la dette

Pendant quarante ans, la Tunisie s'est principalement financée à l'extérieur. En 2018, la dette extérieure représentait 72,6% du total. En 2024, elle tombe à 46,1 %,tandis que la dette intérieure franchit pour la première fois le seuil des 50 %. Ce basculement coïncide avec la fermeture progressive des marchés internationaux après 2021 due à la dégradation de la notation, à l'absence de programme FMI et à l'accès restreint aux émissions obligataires souveraines.

Que cette évolution reflète une contrainte subie ou une réorientation délibérée vers les ressources domestiques, les données établissent un fait : entre 2021 et 2025, la dette intérieure a progressé de 41 235 à 86 178 M TND, soit une hausse de 109 %, tandis que l'encours de la dette extérieur reculait de 62 957 à 55 487 M TND.

L'effet d'éviction : quand l'État prend la place des entreprises

L'effet d'éviction est le phénomène par lequel un État qui emprunte massivement sur le marché intérieur élimine progressivement les emprunteurs privés de l'accès au crédit. Le mécanisme est simple : les banques ont un volume limité de ressources à prêter. Si elles en consacrent une part croissante à l'État, perçu comme un débiteur plus sûr, il reste moins pour les entreprises et les particuliers.  

Pour l'ensemble du système bancaire, dont l'actif total avoisine 130 milliards de dinars en 2024, le passage de 12 % à 21 % représente environ 11 milliards de dinars orientés vers l'État et non vers les entreprises, l'équivalent de 3,5 milliards d'euros de financement qui ne sont pas allés aux PME, aux agriculteurs, aux industriels, ni aux ménages cherchant un crédit logement. 

La conséquence la plus visible est l'effondrement de l'investissement. Le taux d'investissement est passé de 26 % du PIB en 2012 à 11,2 % en 2024.  Sans investissement, pas de croissance. Sans croissance, les recettes fiscales stagnent. Sans recettes fiscales, l'État emprunte davantage pour se financer, et le cycle recommence.

La Banque centrale comme prêteur du budget : risques macroéconomiques

La loi L.10/2024 autorise la Banque centrale à prêter directement au Trésor 7 milliards de dinars, à taux zéro, sur quinze ans avec trois ans de grâce. Une deuxième tranche identique figure dans la loi de finances 2025. La loi de finances 2026 ajoute une troisième tranche de 11 milliards. En trois ans, le mécanisme aura mobilisé 25 milliards de dinars soit environ 7,5 milliards d'euros, créés par l'institut d'émission pour financer le budget de l'État.

Chacune de ces lois déroge explicitement à l'article 25 de la loi n° 2016-35 portant statut de la BCT, adopté précisément pour interdire ce type de financement. Elle est contournée, chaque année, par un article de loi de finances. La ministre des Finances a présenté la tranche 2026 non comme un emprunt, mais comme " un mécanisme facilitant l'action gouvernementale" relevant d'une " politique d'autosuffisance".

Les effets économiques de ce mécanisme font débat. Une première lecture, portée par des économistes comme Gaël Giraud, ancien directeur de recherches au CNRS, conteste l'idée que la création monétaire soit automatiquement inflationniste. Si l'État rembourse effectivement, la monnaie créée est détruite au retour. Si les fonds vont à de la production réelle, l'économie génère suffisamment de transactions nouvelles pour absorber l'injection sans pousser les prix. La France a utilisé un mécanisme comparable entre 1945 et 1973, le circuit du Trésor, pour financer sa reconstruction sans dégénérer en hyperinflation.

La seconde lecture, partagée par la plupart des institutions financières internationales et par plusieurs économistes tunisiens, souligne que les conditions qui rendent ce mécanisme viable, ne sont pas réunies en Tunisie. La France de l'après-guerre croissait à plus de 5 % par an et finançait de l'investissement productif dans une économie sous-utilisée. La Tunisie affiche 1,4 % de croissance en 2024, une inflation déjà autour de 7 à 8 %, et utilise ces fonds pour couvrir principalement un déficit opérationnel (salaires, transferts, service de dettes antérieures, etc...). Si l'argent ne finance pas de production réelle, il reste dans l'économie et fait monter les prix. Le dinar s'affaiblit. La dette extérieure coûte plus cher.

Ce que les deux lectures partagent, c'est l'importance des conditions dans lesquelles le mécanisme s'applique. En Tunisie, ces conditions ne sont pas réunies. À mesure que les tranches s'accumulent, le risque que ce financement se traduise par une pression durable sur les prix et sur le dinar devient plus difficile à écarter  

Le service de la dette : ce qui ne va pas aux écoles ni aux hôpitaux

En 2023, le service de la dette représentait 32 % des dépenses de l'État, soit, dans un budget donné, un dinar sur trois qui part en remboursements. En 2025, ce ratio se stabilise à 31 %, selon la loi de finances. Rapporté au PIB, le service de la dette atteint 14 %,  contre 9 % pour les budgets de la santé et de l'éducation réunis.

L'incapacité à utiliser les meilleurs prêts

Le paradoxe le plus révélateur du portefeuille tunisien n'est pas d'avoir emprunté à des taux élevés, c'est d'avoir été incapable d'utiliser les prêts les moins coûteux. Deux avenants signés en 2026 en témoignent : des prêts à 2 % consentis en 2019 se retrouvent, sept ans plus tard, à peine décaissés, et renégociés à des taux plus élevés.

Les avenants AFD : payer plus pour n'avoir rien utilisé

En 2019, la Tunisie signe deux prêts avec l'Agence française de développement parmi les moins coûteux de son portefeuille. Le premier : 76 millions d'euros pour un programme de développement sectoriel. Le second : 27,3 millions d'euros pour un programme d'adaptation climatique. Les deux prévoient des décaissements progressifs conditionnés à des réformes sectorielles précises.

Sept ans plus tard, en 2026, les lois L.3/2026 et L.4/2026 renégocient ces mêmes prêts. Ce que les rapports de commission révèlent est édifiant : seulement 3,95 millions d'euros ont été décaissés sur les 76 millions du premier prêt, soit 5,2 %. Seulement 4,3 millions sur les 27,3 millions du second, soit 15,7 %. En sept ans, l'AFD n'a pu décaisser que 8,25 millions sur 103,3 millions programmés.

La raison est simple : les conditions sectorielles attachées à ces prêts, réformes de gouvernance, mise à niveau institutionnelle, indicateurs de performance, n'ont pas été remplies. L'AFD, conformément à ses procédures, a relevé les taux en pénalité de retard et a renégocié les conventions. Les deux prêts les moins coûteux du portefeuille sont devenus plus chers par inaction.

La dette hors bilan : les garanties non comptabiliseés

Huit des 43 lois financières de la IIIe ARP ne créent pas de dette directe pour l'État. Elles autorisent l'État à se porter garant d'emprunts contractés par des entreprises publiques. Si ces entreprises ne remboursent pas, et plusieurs peinent déjà, c'est le Trésor qui paie. Ces montants n'apparaissent pas dans le ratio dette/PIB officiel de 84,9 %.

Dès 2018, plusieurs entreprises bénéficiaires de garanties d'État avaient commencé à manquer leurs échéances. Le Trésor intervenait par des avances temporaires. SONEDE, Tunisie Autoroutes, SNCFT, CTN, Tunisair : toutes figurent dans cette liste au fil des rapports budgétaires annuels. Sur la période de la IIIe ARP seule, l'État a accordé des garanties supplémentaires d'au moins 410 M EUR + 70 M USD identifiables, pour les projets de la STEG et le câble Elmed.

Entre 2021 et 2026, la dette publique tunisienne est passée de 79 % à 84,9 % du PIB, soit une hausse de près de 6 points en quatre ans. Elle a été contractée à des conditions plus dispersées et parfois plus coûteuses qu'auparavant. Elle a continué à solliciter les institutions multilatérales que le président conteste publiquement. Et une part croissante du risque a été absorbée par les banques tunisiennes et la Banque centrale, dont la solidité conditionne désormais celle du pays.

Sur le plan des marchés financiers, entre 2023 et 2025, la Tunisie a honoré l'ensemble de ses obligations souveraines internationales (500 millions d'euros en octobre 2023, 850 millions en février 2024, un milliard de dollars en janvier 2025) en puisant dans les réserves de change de la Banque centrale. Ces remboursements ont été salués par les marchés : les obligations tunisiennes ont rebondi de 80 % depuis leur plancher de mai 2023.

Mais la Tunisie n'a émis aucune obligation nouvelle sur les marchés depuis 2019. Sa note de crédit, dégradée en catégorie spéculative depuis 2022, ne lui en facilitait pas l'accès  En octobre 2025, la ministre des Finances évoquait une éventuelle émission de 400 millions d'euros en 2026 comme " la première depuis 2019". 

Le risque que les marchés extérieurs portaient hier est aujourd'hui dans le bilan des banques du pays, dans ses réserves de change, et dans un budget dont un dinar sur trois sert à rembourser la dette avant de financer le moindre service public.

Emprunter aujourd'hui, rembourser demain

Pour les 43 conventions approuvées par l'Assemblée des représentants du peuple, celles dont les conditions financières figurent dans les rapports de la commission des finances, les périodes de grâce s'échelonnent entre quatre et trente et un ans. Les prêts de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale prévoient huit ans de grâce. Ceux de l'Agence française de développement, sept ans. Le prêt italien de 50 millions d'euros, signé en avril 2024 à taux zéro, n'exige pas un centime de remboursement du capital avant 2055. Le Fonds koweïtien accorde quatre ans. L'Arabie saoudite, cinq.

Pour les 28 décrets présidentiels, les textes officiels ne détaillent pas les conditions financières. Mais pour au moins un des créanciers, l'Agence japonaise de coopération internationale, la JICA, qui publie ces barèmes en ligne, les pays comme la Tunisie bénéficient de durées de remboursement allant jusqu'à 40 ans avec des périodes de grâce pouvant atteindre 10 ans sur les projets sociaux

Dans la grande majorité des cas, le remboursement effectif du capital ne commence pas avant le milieu des années 2030. Les conventions signées entre 2021 et 2026 couvrent des durées allant jusqu'à quarante ans. Une partie de cette dette sera encore active en 2060.

Ce décalage est une caractéristique normale du financement concessionnel, conçu précisément pour ne pas peser immédiatement sur les budgets des emprunteurs. Mais appliqué à une dette qui a atteint 84,9 % du PIB en 2024, signifie que les générations qui contractent aujourd'hui ne sont pas celles qui rembourseront demain. Les élèves du primaire en 2026 entreront sur le marché du travail au moment où les premières grandes échéances de cette séquence d'emprunt arriveront à maturité.